Об опыте применения саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в Российской Федерации

14.10.2024 Обсуждение механизма саморегулирования в нашей стране было начато почти 20 лет назад. Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики было определено в качестве приоритетного направления административной реформы. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, было предусмотрено взаимодействие государства, частного бизнеса и общества, ориентированное на создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, а также на развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества.

В рамках совершенствования механизмов саморегулирования, осуществляемым согласно поручению Президента Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № Пр-1168, распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 г. № 2776-р была утверждена Концепция совершенствования механизмов саморегулирования (далее – Концепция).

В Концепции предусматриваются следующие основные направления реформирования системы саморегулирования:
• уточнение общеправовых основ института саморегулирования в Российской Федерации;
• совершенствование механизмов обеспечения имущественной ответственности субъектов саморегулирования перед потребителями;
• урегулирование вопросов деятельности национальных объединений СРО;
• совершенствование стандартизации деятельности в системе СРО;
• повышение эффективности осуществления контроля СРО за предпринимательской и профессиональной деятельностью членов;
• разработка комплекса мер, направленных на усиление ответственности СРО;
• усиление стимулов для создания и развития СРО с добровольным участием.

Как отмечено в Концепции институт саморегулирования в сравнении с прямым государственным регулированием обладает следующими преимуществами:
• развитие механизмов оптимальной (неизбыточной) стандартизации предпринимательской и профессиональной деятельности и производимых товаров (работ, услуг), а также возможность выбора и применения форм регулирования, в наибольшей степени подходящих потребностям конкретных отраслей;
• применение механизмов имущественной ответственности, в том числе страхование членами саморегулируемой организации ответственности и иных связанных с выполнением работ и оказанием услуг рисков и формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации как механизма коллективной ответственности членов такой организации перед потребителями товаров (работ, услуг), предоставляемых членами саморегулируемой организации;
• организация более оперативного и более предметного контроля, чем со стороны органов исполнительной власти, за деятельностью членов саморегулируемых организаций;
• развитие механизмов работы с жалобами третьих лиц и внесудебного урегулирования коммерческих споров.

Вместе с тем введение обязательного саморегулирования не должно сводить деятельность саморегулируемых организаций к созданию организации, лишь формально отвечающей за допуск хозяйствующих субъектов на рынок или в профессию, при условии сохранения всех полномочий по регулированию рынка в компетенции органов исполнительной власти.

Согласно мировой практике, общие регулятивные и охранительные меры, вводимые субъектами саморегулирования, зачастую устанавливают более высокий и детальный уровень требований к участникам рынка и их товарам (работам, услугам), нежели акты государственных органов власти. Кроме того, акты государственных органов власти часто устанавливают лишь границы компетенции и (или) самые общие требования к товарам (работам, услугам), деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, предоставляя право всю необходимую детализацию осуществлять организованным профессиональным сообществам. Это связано с тем, что многие сферы деятельности требуют узкопрофессионального подхода, который в данном случае позволяет обеспечить возможность принятия и совершенствования адекватных потребностям отрасли и более предметных норм и требований.

В юридической доктрине высказано мнение, что статус саморегулируемой организации позволяет ей выполнять функции регулятора в конкретном секторе экономики, т.е. определять правила и условия осуществления их членами саморегулируемых видов деятельности, а также контролировать соблюдение этих правил и условий. В таком качестве саморегулирование противопоставляется государственному регулированию и способно заменить его или эффективно дополнить с учетом интересов бизнес-сообщества. Задачей государства является нормативно-правовое закрепление указанной парадигмы без непосредственного вмешательства в дела саморегулируемых организаций с учетом 1) оценки потребности той или иной сферы в регулировании, 2) анализа возможных последствий реализации такой меры и 3) готовности предпринимательского или профессионального сообщества к саморегулированию. Саморегулируемые организации должны учитывать, с одной стороны, публичные интересы государства в лице его органов, заинтересованных в надлежащей организации общественных отношений силами бизнес-сообщества и за его счет, а с другой - индивидуальные интересы частных лиц, потребляющих производимые членами саморегулируемых организаций товары, работы и услуги.

Основным законодательным актом, определяющим правовые основы саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в Российской Федерации, является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон № 315-ФЗ). Принятие данного закона явилось началом реформирования всей системы государственного регулирования предпринимательской деятельности. В течение нескольких лет после его вступления в силу в ряде сфер произошел переход от такого традиционно используемого способа воздействия государства на бизнес как лицензирование к саморегулированию.

В соответствии со статьей 2 Закона № 315-ФЗ под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил такой деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Как указано в Концепции, помимо Закона № 315-ФЗ целый ряд федеральных законов устанавливает особенности саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, с учетом специфики соответствующих отраслей.
Отраслевыми федеральными законами устанавливаются специфические требования к целям, задачам и функциям саморегулируемых организаций и к членам саморегулируемых организаций, особенности порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов, применения ими мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, а также особенности порядка осуществления государственного надзора за соблюдением саморегулируемыми организациями требований законодательства Российской Федерации в части предмета контроля (надзора), оснований, периодичности и сроков проведения проверок.

Кроме того, существуют сферы профессиональной деятельности, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное членство участников в специализированных негосударственных объединениях, однако такие объединения не имеют статуса саморегулируемых организаций (например, нотариат, адвокатура, профессиональные объединения страховщиков различного вида).

В России в ряде сфер экономики имеются примеры добровольного саморегулирования, которое подразумевает установление участниками соответствующего рынка (профессионального сообщества) правил надлежащей деловой практики при сохранении за государством полномочий по нормативному регулированию отрасли. В качестве примера добровольного саморегулирования можно привести разработку бизнес-сообществом кодексов деловых практик. В российской практике профессиональным сообществом были разработаны следующие кодексы деловых практик: в сфере торговли фармацевтическими товарами действует Кодекс добросовестных практик в фармацевтической отрасли (разработан Ассоциацией европейского бизнеса совместно с ФАС России); в сфере розничной торговли – Кодекс добросовестных практик взаимоотношений между торговыми сетями и поставщиками потребительских товаров; на рынке продаж автомобилей и запасных частей к ним – Кодекс поведения, регулирующего отдельные аспекты взаимоотношений между автопроизводителями, автодистрибьюторами, официальными дилерами и независимыми сервисными станциями в автомобильном секторе (разработан Комитетом автопроизводителей Ассоциации европейского бизнеса и согласован с ФАС России).

Также существуют примеры добровольного объединения участников профессионального сообщества, например СРО организаций, управляющих многоквартирными домами.

 В текущей системе правового регулирования своими задачами такие СРО определяют:
• получение юридической помощи при защите своих прав и законных интересов;
• улучшение репутации компании и повышение уровня доверия к ней;
• взаимодействие с коллегами по сфере и получение квалифицированной помощи;
• помощь в улучшении качества предоставляемых услуг, повышении профессионализма сотрудников.

Отдельное внимание было уделено институту признания результатов деятельности СРО в сфере контроля. В рамках данного института орган надзора признает осуществляемую СРО в отношении своих членов контрольную деятельность и не проводит в отношении этих членов контрольные мероприятия. Серьезным шагом в развитии института добровольного саморегулирования стало закрепление в новом законе о контроле возможности делегирования СРО полномочий в сфере контроля. Механизм не только позволяет разгрузить надзорные органы, но в целом его появление свидетельствует о доверии государства к институту саморегулирования. Сейчас идет проработка возможности реализации этого механизма в отдельных сферах.

В 2021 году Минэкономразвития России опубликовало доклад о состоянии развития саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности в Российской Федерации, а также результаты системного мониторинга деятельности СРО в отраслях экономики и сегментах рынка.

Согласно информации, содержащейся в указанном докладе по состоянию на 1 января 2021 года образованы и осуществляют свою деятельность 954 СРО: 609 СРО, основанных на обязательном членстве, и 345 СРО, основанных на добровольном членстве. СРО, основанные на обязательном членстве, созданы в 12 сферах деятельности.

Таблица 1. Количество СРО в Российской Федерации


Несмотря на сокращение в 2020 году количества СРО (в том числе СРО, основанных на обязательном членстве), общее количество членов СРО, основанных на обязательном членстве (данные о количестве членов СРО, основанных на добровольном членстве, отсутствуют) увеличилось и составило 227 858 субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности.

Национальные объединения СРО созданы в 5 из 12 сфер деятельности, для осуществления которых членство в СРО является обязательным (национальное объединение СРО оценщиков, национальное объединение СРО строителей, национальное объединение СРО проектировщиков и СРО изыскателей, национальное объединение СРО кадастровых инженеров, национальный союз профессионалов антикризисного управления).
Количество действующих стандартов СРО в 2020 году в сравнении с аналогичным периодом в 2019 году увеличилось на 3,7% (без учета количества стандартов СРО, основанных на добровольном членстве). Количество стандартов, принятых СРО и устанавливающих более высокие требования к выполнению работ (оказанию услуг), чем требования, установленные нормативными правовыми актами, остается незначительным (всего 3,3% от общего количества стандартов, принятых СРО). Высокая активность в сфере стандартизации отмечается в сфере строительства, где на 1 СРО строителей приходится в среднем 50 стандартов.

Достоверно установленные выплаты из компенсационных фондов СРО на цели возмещения вреда (ущерба) имеются в 3 сферах (саморегулирование деятельности арбитражных управляющих, саморегулирование деятельности оценщиков и строителей) из 11, в которых сформированы компенсационные фонды.

Следует отметить, что механизм формирования компенсационных фондов СРО в соответствии с установленными федеральными законами требованиями дублируется системой страхования ответственности членов СРО в 3 сферах обязательного саморегулирования (СРО арбитражных управляющих, СРО оценщиков, СРО операторов электронных площадок). СРО кадастровых инженеров не формируют компенсационные фонды и в качестве способа обеспечения имущественной ответственности применяют только страхование ответственности. Всего страхование ответственности членов СРО в разной степени применяется в 7 сферах обязательного саморегулирования. По минимальным оценкам затраты на страхование членов СРО в 2020 году составили 1,2 млрд. рублей. Между тем, по имеющимся данным, страховые выплаты производились только в 3 сферах обязательного саморегулирования (СРО арбитражных управляющих, СРО кадастровых инженеров, СРО строителей). Общая сумма произведенных выплат составила 6,3% от затрат на страхование членов СРО в 2020 году.

Как отмечается в докладе Минэкономразвития России наиболее эффективные механизмы обеспечения имущественной ответственности установлены в сфере саморегулирования деятельности арбитражных управляющих (страхование и компенсационный фонд).

Анализ успешных примеров работы СРО в различных отраслях экономики позволяет сделать вывод об эффективности института саморегулирования в социально значимых отраслях экономики.
Подробнее рассмотрена деятельность отдельных видов СРО, основанных на обязательном членстве - СРО оценщиков, СРО арбитражных управляющих, СРО кадастровых инженеров, СРО в области энергетического обследования.

С учетом проведенного анализа применения саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности были сделаны следующие выводы:
1. Институт саморегулирования существует в Российской Федерации около 20 лет, успешно применяется в социально значимых отраслях экономики.
2. Наиболее эффективными механизмами обеспечения имущественной ответственности являются одновременное формирование компенсационного фонда и страхования ответственности (установлены в сфере саморегулирования деятельности арбитражных управляющих).
3. Успешными примерами являются СРО оценщиков и аудиторов, где помимо требования к членству в саморегулируемой организации юридического лица, имеющего право заключать договор на оказание соответствующих услуг, предъявляется требование к наличию у самого оценщика (аудитора) квалификационного аттестата, выданного по результатам экзамена государственной комиссией.
4. Успешными можно признать результаты внутреннего контроля СРО за деятельностью своих членов, ежегодно количество таких проверок превышает количество проверок со стороны государственных надзорных органов (в том числе с учетом моратория на плановые и внеплановые проверки в связи с реформой контрольно-надзорной деятельности).

Аналитический материал подготовлен Солнцевой Е. П. с использованием открытых данных Минэкономразвития России. С полным текстом доклада можно ознакомиться по ссылке.